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【求真|第3期】王彩莲:新常态下如何推进山区精准扶贫工作的粗浅研究与思考 ——以文成县扶贫开发工作为例

2016/12/15 15:31 来源:温州人杂志 编辑:金枝 浏览:4403

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    精准扶贫是全国上下当前和今后一个时期关于贫困治理的指导性思想,其生成的理论基础是“共同富裕”根本原则,现实基础是“全面建成小康社会”的宏伟目标。文成,作为一个集老区、山区、库区 “三合一”的县份,由于区位条件、经济基础等原因,县域经济发展还比较落后。1985年被列为国家级贫困县,1997年实现了脱贫目标,2010年被列为全省六个重点欠发达县之一,2015年年初与全省其他25个县一同摘掉“欠发达县”帽子,是一个非常典型的山区扶贫案例。

    为深入研究分析山区扶贫开发工作存在困难和问题,调研组对文成县扶贫开发工作情况进行了专题调研,目的就是以文成县扶贫开发工作为例,以点带面,全面推动新常态下山区精准扶贫工作,促进低收入农户增收。现将有关调研情况报告如下:


一、文成县扶贫开发初见成效


    近年来,文成县把富民攻坚作为首要任务,紧扣省市扶贫开发的政策机遇,守住发展与生态两条底线,培植后发优势,奋力后发赶超,闯出了一条“以城乡统筹为主线、以产业增收为主导、以帮扶服务为保障”的精准扶贫新路子。2015年,文成县农民人均纯收入达到13174元,低收入农户人均纯收入达到9364元,同比增长10.3%和20.7%,与2010年相比分别增长113.9%和102.9%。其中69.4%的低收入农户(“低保”户除外)家庭人均纯收入超过8000元,比省定指标高出24.4个百分点。全面消除了家庭人均纯收入4600元以下贫困现象。其主要做法是:

    (一)依靠产业发展带动一批。近年来,文成县围绕“绿色GDP多起来、农民腰包鼓起来、低收入农户数量降下来”三大目标,立足文成当地丰富的生态资源、农业资源和旅游资源,深入实施农业品牌化、旅游主导化和全域景区化发展战略,培育了一批特色产业,有效促进了农民可持续增收。首先,生态农业是当地农民的增收之本。文成县依托山地资源,全力组织实施“产业培育、龙头带动、绿色品牌”三项促进工程,重点培育了杨梅、茶叶、高山蔬菜等特色产业,已认证有机农产品2个、绿色食品11个、无公害农产品产地33个。截止2015年,该县完成农业产值8.9亿元,比2010年增加4.62亿元,年均增长15.8%。其次,乡村旅游是当地农民的致富之源。文成县结合美丽乡村、生态休闲农庄、乡村民宿等建设,大力发展度假养生、乡村“农家乐”、精品民宿等生态休闲旅游,累计建成国家级生态镇9个、美丽乡村32个精品村以及4个美丽乡村综合体。扶持培育了梧溪、培头、武阳等农家乐休闲特色村,建设生态农庄22家,发展乡村民宿经营户133户,乡村旅游可接待总餐位数达13.5万个,床位3516张,从业人员1328人,有效带动解决了一批在家农民的就业增收问题。比如,借美丽乡村建设,让川村田头的四棵菜,被城市人以每棵20元高价买走;尝鲜旅游经济,养猪大户赵汉达转产转业开办的仙人居农庄,开业第一年就创下了600多万元的经营收入,还带动周边近300户村民为农庄“打工”。第三,新兴产业为当地农民的致富打开了“另一扇门”。2015年“欠发达县”摘帽后,文成县第一时间梳理了县域产业发展的方向和重点,确定了以旅游业为主导的“1+8”产业发展模式,为群众增收致富开辟了新通道。其中仅旅游一项产业,2015年就实现旅游门票收入和接待过夜游客分别同比增长50%和55.2%,总收入达26亿元,同比增长34.5%,占GDP比重37.5%,成为了当地名副其实的“第一号产业”,带动了当地餐饮、住宿、休闲等全产业链条的消费崛起。

    (二)依靠政策扶贫帮助一批。文成县充分发挥三年特扶、金融扶贫、异地搬迁等政策机遇,解决该县在产业结构调整、培育优势产业和低收入农户增收致富奔小康等面临的资金短缺问题。首先,是全面开展“三年特扶”。坚持扶贫资金使用“高压线”,实行帮扶“项目差额遴选制、资金专项管理制、全程公示公告制、年终绩效评价制”,加强对省特扶、革命老区发展、产业扶贫开发等扶贫资金及惠农政策的日常监管,使“三年特扶”1个亿的扶贫资金都能用在增加低收入农户增收的刀刃上,促进了农民的增收致富。其次,探索推进金融扶贫。重点借助“互助资金”、“小额信贷”、“国家贴息”三大资金之力,拓宽农民借贷渠道,确保农民“二次创业”资金有保证。该县共向34347户低收入农户成功开设了县信用联社的丰收爱心卡(该县低收入农户为35759户),向全县4729户农户发放扶贫丰收爱心卡贴息贷款和扶贫资金互助会借款8207.57万元,有效解决了农民尤其是4600元以下农户的发展生产融资难的问题。第三,全力做好异地搬迁。异地搬迁既是推动农民脱贫的动力之源,也是加快“以人为本”的新型城市化的重点难点。文成县通过解决“农村产权怎么确保、搬迁资金从哪里来、就学就业怎么保障”等群众普遍关心的问题,将异地搬迁与旧村改造、农村困难群众住房救助、库区移民等有机结合起来,实现资金拼盘利益最大化,“十二五”期间,整合省、市、县、特扶异地搬迁专项资金1.9亿元,建成异地搬迁小区33个,完成搬迁4890户,1.65万人。不仅如此,文成县还在农户异地搬迁的集聚点上大力发展来料加工业,目前已形成来料加工点218个,就业人员1万多人,人均工资达1.6万元。下一步,该县还将结合震后重建工作,计划在三年内建成10个避灾安居小区,迁移集聚5500户、16500多人,首批避震小区项目已经全部开工。

    (三)依靠社会保障兜底一批。2015年以来,文成县按照“不漏一户、不少一人”的要求,全力以赴抓好“消除4600”工作。首先,严格建档销号。根据“严格对象标准、规范识别程序、公平公开公正、直接到户到人”原则,认真核查、筛选,为家庭人均纯收入4600元以下的8993户12259人建档立卡,实现户有卡、村有册、县乡有数据库。其次,落实政策兜底。目前,该县共有12083人纳入低保、五保等社会保障,低保率达到98.56%。从2015年第四季度开始,该县将低保标准从人均每月420元提高到人均每月535元,进一步提高了“4600”农户补助收入。第三,加强助困救济。仅2015年,文成县就安排223万元的临时救助资金,重点对达到4600元有困难的农户进行慰问。并加强大病救助力度,将4600元以下农户全部纳入医疗救助体系,向602位贫困户发放社会医疗救助资金328万元。强化教育扶贫,在全面免除农户子女职高学杂费的基础上,给予考上中职、高职的105个“4600”农户家庭每个学生补助3000元。强化产业扶贫,安排18.5万元对102户4600以下农户发展种养业进行补助。


二、深化文成县扶贫开发工作存在的制约因素


    (一)贫困人口基数量大面广。按照2012年底农户家庭人均纯收入5500元以下的标准。经调查认定,文成县新一轮扶贫重点村还有138个,低收入农户35759户10.27万人。从致贫原因分主要有:因缺能力致贫的有6640户,占18.57%;因大病或慢性病致贫的有6454户,占18.05%;因缺资金致贫的有5765户,占16.12%;因缺劳动力的有4836户,占13.52%;因地理位置偏远的有3887户,占10.9%;因其他原因致贫的有8177户,占22.84%,实现全面小康目标任重而道远。

    (二)大扶贫合力尚未形成。部门之间的配合和协作有待加强,一些职能部门在资金、技术、市场等方面上对低收入农户的帮扶力度还需加大。如来料加工业确实给农民带来了不少收入,但该县有关部门要求较高、管理较严,对于初办的来料加工点也要求必须个体转企业等。扶贫与农村低保、新农保、医疗救助、危房改造、困难学生救助等政策各自为政,信息共享渠道不畅通,没有形成“一本账”,导致既有交叉重复,又有空白盲区。

    (三)精准扶贫机制有待完善。因重大疾病、重度残疾、年老体弱、自然灾害等致贫原因交替出现,贫困人口脱贫与返贫相互交织,而精准识别扶贫对象动态管理机制没有建立,造成精准识别扶贫对象滞后。不少扶贫项目粗放“漫灌”,针对性不强,更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。以搬迁扶贫为例,居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户,是扶贫开发最难啃的“硬骨头”,易地搬迁是较好的出路,但是,因为补助资金少,所以享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户,贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。

    (四)农村基础设施建设亟待加强。要想富,先修路。但事与愿违,贫困村大多在深山远山,群众居住分散,自然条件差,基础设施建设点多线长面广,任务重成本高,基本公共服务不够到位,抵御自然灾害能力较弱,且群众改善生产生活条件愿望迫切,资金投入远远不能满足实际需求,缺口大,持续发展能力弱,影响了项目建设效益的发挥。


 三、提升文成县精准扶贫工作的几点建议


    消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是我们的共同追求。现在,扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期,意义重大、影响深远。下一步,建议文成县要按照省委、省政府和市委、市政府提出的要求,始终把促进农民增收作为重中之重,深入实施低收入农户收入倍增计划和新一轮特别扶持计划,确保到2020年全面迈入小康社会。

    (一)强化特色扶贫攻坚。一是创新方式,增加农民收入。以扶贫重点村和经济薄弱村为重点,找准发展路子,推动政策、资金、资源向农村倾斜,发展村集体物业租赁经济,发展集体物业经济,增加村集体经济收入。创新生态资金使用方式,利用生态补偿和生态保护工程资金,使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员或其他方式的生态保护员,从而带动更多农民就地解决就业问题。二是因地制宜,培育增收产业。积极引导农村土地流转,加快推进农业规模化经营,促进“菜园、果园、茶园、药园”向生态农业庄园转型。引导低收入农户把握旅游发展及美丽乡村创建的契机,实行“景区+民宿、互联网+民宿、旅行社+民宿”经营格局,带动群众增收致富。同时,瞄准有家庭主妇、老人等富余劳动力的低收入农户积极开展送种兔、种羊活动,扶持发展食草类动物养殖,达到精准扶贫的成效。三是转型升级,推进电商扶贫。加快信息基础建设,对于贫困地区来说尤为重要。国务院已经决定,完善农村及偏远地区电信普遍服务补偿机制,探索政府与社会资本合作(PPP)、委托经营等市场化推进方式。落后山区必须紧紧抓住契机,实施好电商扶贫工程,把贫困地区的各种特色优势产品借助网络销出去,实现农产品线上线下一体化发展。对于文成县,要把农村电子商务作为农业产业化、信息化的主攻方向,依托“赶街”“特农汇”“侨品会”“伯温高山菜园”等特色农村电商平台,开设一批农村电商服务点,引导低收入农户触网。

    (二)深入推进专项扶贫。一是加快实施异地搬迁。抓住抗震安居工程建设政策机遇,加快农民异地搬迁步伐,促进农村人口、土地、资源等要素集聚,实现产业规模化、效益化发展。整合各部门涉农补助资金,制定各项社会配套措施放宽迁居农户就业、就医、子女就学等一系列优惠政策和配套措施鼓励农户下山居住。同时,积极探索低收入农户廉租房、过渡房等扶贫搬迁模式。二是加快实施金融扶贫。结合当前扶贫实际,进一步创新和深化扶贫小额信贷制度,在扩大贷款总量、实行浮动利率、调整利息补贴等方面进行探索,完善利民扶贫机制。通过定期公布互助会业务进展情况、加强从业人员业务培训、优化内部治理结构等措施,规范扶贫资金互助会运作。三是加快实施农村基础设施建设。借助中央、省市新一轮交通大建设的有利契机,整合省市各类专项资金和配套资金,重点用于扶贫重点村、革命老区村、库周村的道路、饮用水工程等农村基础设施建设,改善农村群众的生产生活条件,进而为本地村民提供就业机会。

    (三)精准实施公共扶贫。一是实施健康扶贫。建立健全多层次的医疗保障体系,加大对低收入农户的医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度。实施启动“救急难”帮扶,在原医保基础上,对符合大病补充医保标准的城乡居民基本医保参保低收入农户和困难农户进行进一步医保支付,防止因病致贫、因病返贫。二是实施教育扶贫。对低收入农户义务教育阶段学生实行食宿资助,进一步提高食宿质量,每年开展困难农户学生食宿、交通等特别资助和因学致贫农户学生教育特别救助,确保低收入农户子女不因家庭经济困难而辍学,帮助其更好的完成学业,促进少年儿童健康成长。三是实施文化扶贫。以文化礼堂建设为载体,深入实施“文化信息资源共享工程”,加强农家书屋、乡村文体中心等文化设施建设,每年赠阅一些适合农民阅读的报刊,倡导农民读书用书、学文化、学技能。对低收入农户家庭免收广播电视初装费、收视费等。

    (四)建立健全扶贫机制。一是实行绩效考评制。建立县、乡镇、村(社区)三级扶贫责任捆绑机制,加强绩效考核,将扶贫开发工作列入年度重点考绩内容,增强各乡镇、部门的责任感和紧迫感。二是完善资金投入使用和监管制。结合县域“十三五”规划,设立县级专项补助资金,进一步严格规范扶贫资金的申报、拨付和报帐等关键动作,对项目实施单位的扶贫资金使用情况实行全程监管,切实加强资金管理和发挥资金使用效益。三是建立信息共享制。将低收入农户基本情况和扶贫重点村发展规划、招商项目等相关信息,纳入项目库管理,实行数据互通、信息共享,实现动态监测管理、工作机制有效衔接,部门之间形成协同推进良好工作氛围。

    (五)全面加强社会保障。一是深化挂钩帮扶。按照“一村一计一单位”、“一户一策一干部”的要求,实施“四套班子领导+机关+企事业单位+乡镇”结对帮扶体系,每年为结对村提供帮扶资金,并帮助结对村理清发展思路、联络帮扶资源、实施帮扶项目。二是吸引全民参与。设立社会扶贫信息服务和爱心捐助平台,通过爱心捐赠、结对帮扶、志愿者行动等方式,实施“百企帮百村助千户”“低收入农户青少年关爱行动”等精准扶贫行动;健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系和制度,建立精准化、规范化的社会扶贫资源配置机制。三是完善低保兜底。建立健全扶持对象的发现认定机制,发挥低保制度的兜底和防止返贫作用,做到应保尽保,发现一户、当年消除一户,提高农村低保和五保保障标准,逐步实现扶贫线和低保线“两线合一”,形成消除绝对贫困的长效机制。


(作者系中共文成县委书记)

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